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          王秀寶:關于政府購買公共服務的幾個問題
          時間:2014-03-31    作者:天安     點擊:17866 次

             

              黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出“要推廣政府購買服務”,“加大政府購買的力度”。隨著三中全會《決定》的貫徹落實,政府購買公共服務必將會進一步擴大。

              一.政府購買公共服務呈發展趨勢
              政府購買公共服務,是政府采購的一部分。政府對于某些特定的公共服務,向有能力提供該項公共服務的社會組織,采取契約方式購買,供社會公眾使用。
              2013年三月召開的全國人大會議通過了國務院機構改革方案,國務院辦公廳發文《國務院機構改革和職能轉變方案》中,明確提出“加大政府購買公共服務的力度”。2013年7月31日,李克強總理主持國務院常務會議,研究了政府向社會力量購買公共服務的問題,提出“將適合市場化方式提供的公共服務事項,交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業承擔”,“凡是社會力量能辦的,盡可能交給社會力量承擔”,并要求試點推廣。2013年9月26日,國務院發96號文件《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,規定了政府購買服務的機制、資金、管理等要求,明確“十二五”期間逐步推開。
              上海、北京、成都、深圳等部分省市都在政府購買公共服務方面作了探索。深圳在購買社工服務方面已試行了四年多,在富士康發生員工連續墜樓事件的處理過程中,深圳市政府派了近千名“義工”對富士康員工進行心里疏導,其中有220多人就是政府購買公共服務的專職社工。
              政府購買公共服務,是政府承擔公共服務的新模式,是現代國家行政管理理念和模式的創新,是我國建設服務型政府的必然要求。十八屆三中全會要求切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創新行政管理方式,而政府購買公共服務正是轉變政府職能、創新行政管理方式的具體體現。政府購買公共服務,就是根據公眾的服務要求,將購買公共服務納入政府采購計劃,然后公開招標,擇優選定提供公共服務的承接方。政府購買公共服務是定向委托,標的明確,即所提供的公共服務內容、要求、標準確定;并通過合同、協議等形式確定委托方、承接方各自的權利和義務,實行契約式管理;最后通過考核、評估,政府按承接方提供公共服務的數量,質量等方面的結果,據契約規定付給服務費。
              政府通過購買公共服務為社會提供服務,改變“自產自提供”的做法,即體現政府職能的回歸,又能兼顧公平,提高效率。政府的定位決定了政府是公共服務的提供者,而不是一般公共服務的生產者。若政府對一般公共服務“自產自提供”,在可以讓社會承接者提供的領域是不公平的,也是不經濟的。因為政府具有“天然壟斷”性,政府“自產自提供”將缺乏競爭,而缺乏競爭將導致效率低下。政府購買公共服務,讓市場優化配置公共資源,讓承接者通過競爭,更有效地為社會提供公共服務,體現了三中全會的改革重點:“處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”?梢灶A見,政府購買公共服務將呈進一步發展趨勢。
              二.政府購買公共服務的現行做法
              城市公共交通具有社會公益性,政府負有向社會公眾提供公眾交通服務的責任。提供的方式一般都由公共交通企業運營為社會提供公交出行服務,這是國際上城市政府通行的做法,即政府提供資金和政策條件,公共交通企業通過運營管理為公眾提供服務。政府購買公交服務的現行做法,大體上可分為三類:
              1.招標擇優
              這是國際城市政府的通行做法,適用于城市公交企業多家經營的格局,尤適用于區域性公交服務和新開公交線路服務的提供。筆者曾去韓國首爾參加國際公共交通聯會(UITP)亞太地區年會,了解到首爾市有五、六十家公交企業,首爾市政府按統一的價格向各公交企業按車運營公里購買服務,實行統收統支,由政府支持組建的結算中心統一管理,為發行公共交通卡,結算各線路的營收和運營公里等。若企業服務水平不達標,則有可能要收回線路經營權重新招標,購買的資金也要打折扣。筆者在考察澳大利亞墨爾本公共交通時,曾聽該市政府主管部門介紹一個新建小區公共汽車服務的招標做法:由交通主管部門提出該新建小區公交服務的標,為線路與站點的設置、運營服務時間與行車班次間隔、車輛實施要求等,同時明確公交企業運營符合標的要求,一年政府給予6000萬澳元的資金支持。在確保服務水平的前提下,哪家公交企業要的資助資金低,就中標。政府與中標公交企業簽合同,第二年年初由政府交通主管部門主導,組織開展對上一年公交服務水平狀況的測評,包括著重聽取該小區乘客的意見,然后才視評估的結果實行資金的給付。
              這種做法是市場化操作,政府是發標方,公交企業是承接方,中標后通過合同契約方式進行管理,最后經測評、以結果與合同規定為依據兌現,政府與企業是甲方乙方的市場關系。此種做法國外城市早有實施,但國內城市公交行業鮮有所聞。
              2.成本規制
              由政府對公交企業的成本支出進行規制,經審計核實后,政府按規制的成本對公交企業進行補貼,以支撐公交企業提供的運營服務得以持續。這種做法主要適用于有限競爭的市場格局,包括壟斷經營的公交市場。國內已有少數城市政府實施成本規制的做法,如深圳市政府對深圳巴士集團公司實施成本規制,并按規制進行補貼,現已進入進一步改進完善階段。湖州市政府先后制定發布“7+1”的公交服務規范、成本、考核、補貼等規制體系。柳州市政府也實現與湖州類似的做法。需要說明的是:深圳巴士集團是由市政府國資與香港九龍巴士集團的港資合資的企業,湖州市公交公司是民營的企業,市政府在成本規制時考慮了企業資本的合理回報,為深圳市對巴士集團公司的補貼,包括給6%的資金回報在內,顯示了政府對市場規劃的認可。
              3.補貼、補償
              這是國內外城市政府普遍采用的做法,國內大多數城市政府對公交企業給予補貼補償,體現了政府承擔公共服務提供者的角色要素。但這種做法僅是政府購買公共服務的“初級階段”,它的缺陷是顯而易見的:首先是缺乏規范,有的項目給既給補貼又給補償,有的項目不給補貼,有的城市公交企業感到“活干了,資金到位不足”,難以為繼。其次是補貼、補償處于“一事一改、一事一議”階段,致使有的公交企業習慣于像政府伸手要補貼,缺乏挖掘企業運營管理潛力的動力,自詡為“丐幫”而不以為恥。還有是缺乏市場化運作,沒實行契約管理,政府購買公共服務彈性較大,不利于公交企業充分按市場需求提供服務,這將對城市社會經濟可持續發展、對城市化的進程產生影響。
              總體而言,城市政府在購買公交服務方面,尚有需要進一步完善、規范之處,而城市公交企業更不能以“丐幫”自居,需要在優質、高效為社會提供公交出行上下功夫。
              三.公交企業的應對策略
              面對政府購買公共服務進一步發展的趨勢,政府必定會完善制度,規范操作,那公交企業該怎么辦呢?筆者以為著重要采取以下應對策略:
              1.優質服務策略
              優質服務是公交企業的核心競爭力。因為政府購買公交服務時,公交企業是承接者,而進門參加投標的企業是有條件的:“具備條件、信譽良好”。若公交企業不能提供優質服務,其企業信譽肯定不會良好,則就可能失去競爭中標的資格。例如上世紀九十年代中期,香港中華巴士公司由于服務水平達不到要求,企業信譽日漸式微,終于被政府受理部門收回線路經營權,企業被迫退出公交服務領域。還以為政府購買公共服務時,標的就是“服務”,是有明確要求標準的服務;即使是中標企業的服務費用兌現給付,也是要通過考核評估,確認企業提供的公交服務包括數量,質量都符合要求,才能隨后兌現。即使是處于補貼補償的政府購買公共服務的“初級階段”,公交企業只有用自己的優質服務與政府“交換”補貼、補償等優惠政策,使政府更好地體現城市公交服務提供者的角色,才有可能是政府與企業“雙贏”的最佳抉擇。
              優質服務也是公交企業強化管理的抓手。公交企業圍繞優質服務的目標強化企業管理,使企業既有優質服務的動力,又有政府購買公共服務的競爭壓力,企業的管理水平定能不斷提高。
              2.高效運營的策略
              高效運營是公交企業的生存之道。政府購買公交服務時,若采取招標擇優的方法,因為公交服務標準在競標時僅是承諾,而減少政府購買公交服務的資金,往往成為承接者競爭中標的重要依據。而以相對較少的資金去實現公交服務標準的承諾,則需要公交企業高效運營作后盾。在實行成本規制管理的條件下,政府支持公交企業運營服務的資金標準已經確定,公交企業只有在確保公交服務供應水平的前提下高效運營,降低成本費用,才能有較好的收益。政府對公交企業補貼、補償時,也是很關注企業運營效率的,對公交企業政策性虧損會給予補貼、補償,對于運營管理不善的虧損,恐怕也難以由政府來“買單”的。公交企業的運營服務只有高效率,才可能有企業的好效益。
              公交企業要高效運營,借助于智能化管理手段,是很有效的。智能化管理能及時發現運營服務中的問題,便于企業針對問題及時采取有效措施,確保服務質量,提高運營效率。為有的公交企業實行智能調度后,即節省調度人工,又提高了車輛利用效率,還在保障大型活動集散時的供車服務發揮了重要作用。
              公交企業要高效運營,需重視開展有效的對外公共合作,這是公交企業高效運營不可缺少的外部條件。公交車輛運營服務,受道路條件、站點設施等制約,也需要車輛設施、信息傳遞等配合,這些都與公交車輛高效運營密切相關,對于公交企業為公眾提供優質服務也密切相關。提高運營效率,必須爭取外部有效合作配合。 
              3.爭創品牌策略
              品牌就是口碑,就是影響力。政府購買公交服務時,在多家經營的市場格局下,若競爭者都具備基本條件、都有能力按要求提供公交服務時,品牌的影響力對政府的比較選擇性往往起決定性的作用。就是補貼、補償的情況下,有品牌的企業也具有爭取政策的優勢。
              品牌是需要打造的。公交企業在為社會提供服務時,還要有意識地創建企業的品牌特色,積極承擔社會義務。為市政府舉辦重大活動,公交企業要主動爭取參與,為活動舉辦的人員出行提供優質特色服務;又為社會特需人士提供優惠服務等,這些有時代感的特色服務,都能為政府這個公交服務的提供者增光添彩也必將會給企業創造無形的優勢。公交企業要主動聽取乘客及其代表的意見,積極整改,這對企業爭創品牌至關重要。公交企業要設法聽取乘客對公交服務意見,對送上門來的意見——乘客的投訴,要認真處理;對每年城市召開人大、政協兩會時關于公交服務的提案和書面意見,要積極整改,件件有落實。尤其是對新聞媒體、網絡的批評報道,要負責任的應對,爭取媒體對企業爭創品牌的支持。媒體的報道,往往有輿論導向的作用,品牌的打造,少不了輿論的支撐。某些領導也往往從媒體報道的信息,作為判斷公交運營服務狀況的依據之一。良好的輿論氛圍是打造企業品牌的必要條件。
              爭創品牌需要企業上下齊心協力,人人參與。尤其是公交一線人員,人人都是企業品牌的創建者。公交一線員工在工作中的表現,直接體現了公交企業的服務水平,他們可以為企業爭創品牌添磚加瓦,也可能給企業帶來麻煩,甚至可能給企業聲譽抹黑。只有企業員工全員參與,人人在爭創品牌中勇于承擔責任,爭創企業品牌才能實現。

           

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